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浅谈行政审判中的“无罪推定”

来源:   发布时间: 2016年08月23日

  无罪推定本是在刑事审判中为保护被告人的权益,先假定或认定被告人无罪,再由指控被告人有罪的一方承担证明其指控犯罪事实的举证责任;被告人具有辩护等诉讼权利,却没有证明自己无罪的义务,不能因为被告人不能或没有证明自己无罪而认定其有罪,更不能将被告人在刑事诉讼中保持沉默作为认定其有罪的证据,疑案要按有利于被告人的原则处理。可在行政诉讼中,由于种种原因,有些法官也在自觉不自觉地使用“无罪推定”来保护被告,这也是造成现在行政审判不容乐观的原因之一。之所以出现这种现象,笔者认为主要有以下几个原因:

  一是法官从事行政审判的能力普遍较低。由于目前的法官管理体制原因,法官在法院内部不同审判庭之间的流动性非常大,队伍极不稳定;此外法官大多没有行政决策和行政执法经验,其专业化水准比较低,不能适应行政审判日益复杂的专业性要求,现行行政审判体制对于行政法官的知识构成和技能培训又无特别要求,原从事刑事审判、民事审判等工作的法官常常因轮换岗位而直接从事行政审判,惯性思维造成审理角度出现偏差,常自觉不自觉地纠问原告“你有什么证据证明被告违法”,而忽略了行政诉讼审理的重点和核心是被告有什么证据证明其被诉具体行政行为合法。如今,随着行政争议的专业化程度日益明显,特别是诸如税务、专利、商标、土地、海关、质检等领域的案件逐年增多,普通法官审理这类案件就越来越显得力有不逮。

  二是行政机关对人民法院施加影响的情况时有发生。由于人民法院审判的行政诉讼案件触及行政机关的切身利益,且在我国现行的法院管理体制下,行政机关在事实上拥有许多可能影响人民法院独立行使审判权的手段,一旦发生诉讼纷争,行政机关有时会通过各种方式向主持审判的法院、法庭施加压力,而法院的很多实际问题也有求于行政机关,因而在行政审判中也就无法摆脱庞大的社会关系网,无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡。这种体制的压力传导到合议庭和法官身上,致使一些法官不敢扛、不敢顶,合议庭也不能充分发挥应有的作用,每一阶段都要向庭长、分管院长汇报请示,亦或按院长、庭长的“指示”进行审判,导致行政审判“行政化”。在此情况下,为维护行政机关的利益,个别审判人员便会超越法律和司法解释的规定,擅自扩大法院调取证据的范围,主动为行政机关具体行政行为指导、收集依据,甚至使用“无罪推定”原则要求原告负担不应有的举证责任,违背了审判原则。此外,个别审判人员为了所谓的“调撤率”做原告的思想工作,进行所谓的“协调”,使原告放弃起诉权或者违反行政诉讼原则作出损害原告权益的裁决,导致行政审判失去应有的监督作用。

  为维护人民群众合法权益,监督和支持行政机关依法行政,在行政审判中减少乃至避免“无罪推定”现象的发生,尽快走出当前行政审判工作的困境,笔者建议:

  加大行政审判人员培训力度,进一步提高行政审判人员素质。对行政审判人员,既要重视行政法理论知识的学习和培训,又要注重审判实务和实际操作技能的培训;既要注重行政诉讼知识和审判业务能力的提高,又要注意加强相关行政管理领域专业知识的学习。同时,切实增强行政审判法官服务大局的能力、沟通协调的能力、驾驭庭审活动的能力、做群众工作的能力、制作裁判文书的能力和调查研究的能力;每年要制定对行政审判人员的业务培训计划,并认真组织实施;对于新颁布的法律法规和新出台的司法解释,要及时组织培训;定期认真总结成功的经验和有效的做法,采取多种形式提高行政审判人员的业务素质。

  建立和完善符合行政审判规律的审判制度。将公平、公正、公开贯穿行政审判的每一个环节,充分发挥合议庭的作用独立行使审判权。独立行使审判权是我国宪法赋予法院的神圣职责和权利,在行政审判实践中必须做到以下几点。一是坚持具体行政行为审查原则。行政诉讼法规定,行政案件审查的对象只能是可诉的行政机关的具体行政行为,审查的内容是对具体行政行为是否合法作出法律评价。在行政审判实践中,应严格把握原告行为不是行政案件审查对象,原告行为是行政机关实施具体行政行为的对象,如果将原告行为作为司法审查对象,可能出现法官与被告共同审原告的现象,明显违背了行政诉讼法的立法宗旨,重演了“无罪推定”。二是强化被告的举证意识,坚持被告举证原则。在行政诉讼中对被告作出的具体行政行为,举证责任不能由原告承担,若被告在规定的举证期限内不向人民法院举证或者所举的证据不足,或者在裁决之前没有获得主要证据,就应承担败诉的法律后果。三是加强对妨碍行政审判行为的处罚。对原告申请撤诉的案件,人民法院要认真审查,如果发现是受外来因素的影响,或者担心打击报复,或者受他人威胁、诱骗而非本人自愿撤诉,除要依法作出不准予撤诉的裁定外,还应对相关单位和人员给予适当的处罚和制裁。另外,行政审判裁判文书应为法官发挥创造性保留足够空间,以便增强裁判文书的逻辑性和说理性,加强对认证理由和法律适用理由的分析论证,避免将裁判文书变成武断的结论,这样才能避免一些误解,减少事后不必要的干扰。

  加强法制宣传,做好司法延伸工作。过去由于受封建传统意识的影响,行政相对人不同程度地存在“民不和官斗”、“屈死不告官”、“不惹官非”等观念。总认为“官官相护”,大凡与“官府”或者“长官”打官司,凶多吉少,弄不好“惹得一身骚”,视“民告官”为畏途。有的当事人对行政机关在执法时侵害其合法权益的行为不愿意或者不敢到人民法院进行诉讼;有的当事人在自己的权益受到行政机关的损害后,觉得自己势单力薄,对行政诉讼顾虑重重,还怕胜诉后行政机关日后报复。因此,必须抓住一切有利时机广泛开展行政诉讼法制宣传,让更多的公民学会用行政诉讼法这一法律武器保护自己的合法权利。另一方面,个别行政机关“官本位”思想严重,官僚主义盛行,经常视不服其具体行政行为的人是与“政府”作对的“ 刁民”,法院受理这类案件,是与“政府”过不去。因此,为减少误解,必须重视对行政机关的宣传,使行政机关工作人员了解行政审判工作在服务大局、促进依法治国方略实施方面的特殊作用,重视和支持行政诉讼工作;再者,要加强与行政机关的联系,了解执法情况,熟悉行政管理事项和行政管理动态,以便做到“协调”有度、裁判有据。

  总之,设立行政诉讼的目的是维护人民群众合法权益,监督和支持行政机关依法行政。只有在行政审判实践中秉承行政审判的立法宗旨,才能避免行政审判中“无罪推定”情形的发生,才能做到坚持对被诉具体行政行为是否合法进行全面审查,才能在行政审判中既维护和监督行政机关依法行使职权,又及时、公正、彻底地解决行政争议,平息社会矛盾,为社会大局稳定服务。

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